這一場改革會讓整個中國今后幾十年產(chǎn)生幾十萬億級的活力，必將推動中國城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化更好地發(fā)展。

“新一輪的土地改革，其偉大意義不亞于80年代農(nóng)村承包制改革，也不亞于90年代初的土地批租市場的改革。”中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長黃奇帆在第16期浦山講壇上，做了“土地之重——解析土地要素市場化改革”的主題講座，這樣評價土地要素市場化改革對中國經(jīng)濟發(fā)展的重要性。

2021年4月9日，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（下稱“意見”）出臺，作為土地要素市場化改革配置文件，提出多項有關(guān)土地改革方向的具體措施，包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標審批權(quán)下放到省級，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，探索建立全國性的建設(shè)用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制等。

如何解讀此次土地要素市場化改革的整體思路？隨著戶籍制度的放開，未來城鄉(xiāng)發(fā)展走向何方？土地征收制度和配套改革又應(yīng)該如何做？曾主導(dǎo)重慶“地票”改革試驗的黃奇帆在兩小時的直播中講述了他的思考和探索。

以下根據(jù)黃奇帆演講內(nèi)容整理。

用地審批權(quán)下放

3月12日，國務(wù)院頒布了授權(quán)和下放用地審批權(quán)的決定，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批事項，授權(quán)省一級地方政府批準，同時試點將永久的基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，國務(wù)院批準土地征收審批事項，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶八個省市作為首批的試點，未來試點到一定階段，這一做法也會推廣到其他省市。

第一，建設(shè)用地審批權(quán)下放，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。以往由于建設(shè)用地審批層級高、審批周期長，審查環(huán)節(jié)多、審批效率低的問題，不利于重大項目及時落地。這時候深化用地審批制度、簡政放權(quán)，堅持了問題導(dǎo)向，進一步優(yōu)化各級政府的職責(zé)分工，切實提高行政效率。

第二，建設(shè)用地審批權(quán)下放，是貫徹落實黨中央國務(wù)院放管服改革要求和優(yōu)化營商，環(huán)境決策的內(nèi)在應(yīng)有之義。

第三，下放用地審批權(quán)，是促進投資項目落地的重要舉措，賦予省級人民政府更大的用地自主權(quán)，提升用地保障的及時性，為推進投資有效落地，促進高校保障，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標提供了政策支持。

如何理解下放用地審批權(quán)對土地資源配置、產(chǎn)業(yè)布局和城市群發(fā)展的影響？

第一，進一步優(yōu)化土地資源配置，但并不會導(dǎo)致大規(guī)模建設(shè)用地新增，也就不會造成土地規(guī)模使用大幅度的擴張。因為中央下放建設(shè)用地審批權(quán)的決定，重在布局調(diào)整，目的是提高效率，而不是建設(shè)用地規(guī)模、增量。

審批權(quán)雖然下放給了地方，但國家對于十分珍惜合理利用土地的原則，最嚴格的耕地保護制度和守住耕地保護的紅線的要求沒有放松，只是把這一原則要求落實給了省級的政府。未來在各級國土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)計劃、空間用途管制的約束下，建設(shè)用地供應(yīng)的關(guān)注重點，主要是挖掘存量、控制增量。

第二，這一場改革會加速產(chǎn)業(yè)項目落地，促進試點省市基建建設(shè)。過去很多產(chǎn)業(yè)項目因為審批時間過長，審批的流程過于復(fù)雜，導(dǎo)致項目遲遲落不了地。很多基建項目因為占用基本農(nóng)田，需要報國務(wù)院審批，這次審批權(quán)下發(fā)后，試點城市可靈活處理產(chǎn)業(yè)項目、基建項目，特別是北上廣深等中心城市的發(fā)展會進一步加快。

第三，下放用地審批權(quán)會進一步促進城市分化格局重塑。審批權(quán)下放的8個試點省市都和中國最大的城市群緊密相關(guān)，京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群等。此次審批權(quán)下放將促進城市群和中心城市的建設(shè)空間擴張，改變城市群土地供給的格局，改變土地資源配置的理念，城市格局將迎來新的較大的變化。

建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場

《意見》提出，要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。實際上這是中國土地市場化改革一直以來的方向，但是多年來推動這一改革卻困難重重。難點癥結(jié)究竟在哪？還需要哪些配套措施？

長期以來，我國城鄉(xiāng)土地實行雙軌制管理，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)并立，城市土地屬于國家所有。自新中國成立以來，經(jīng)歷了有償征用、無償劃撥、有償出讓三個階段。

在新中國成立初期，城市土地實行有償租用，使用土地必須要向國家交納租金。1954年以后，根據(jù)計劃經(jīng)濟安排，經(jīng)政府批準，占用土地不再向政府交納租金，土地經(jīng)管理進入了無償劃撥的階段。

改革開放以后，土地行政劃撥弊端逐漸顯現(xiàn)，國家開始實行土地有償使用制度的改革，最終形成現(xiàn)有城市國有土地有償使用機制，也就是1990年以后在全國推開的土地制度。

城市土地是國有的，農(nóng)村土地是集體的，城鄉(xiāng)土地擁有不同配置方式和土地增值收益在城鄉(xiāng)間分配不均的問題，帶來了一系列的突出表現(xiàn)。

建設(shè)用合法市場流通渠道基本被關(guān)閉，農(nóng)村發(fā)展空間被壓縮。1998年土地管理法規(guī)定，農(nóng)業(yè)用地如果要轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須實行征地，建設(shè)用地需要用地必須是國有土地，需要把集體土地征用為國有土地，才能為建設(shè)企業(yè)使用。

這種做法產(chǎn)生了5個方面的問題。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用大量屬于法外的狀態(tài)；二是缺乏抵押融資功能，極大限制了集體建設(shè)用地產(chǎn)出水平和農(nóng)民的財產(chǎn)性收入；三是沒有納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃，抑制了集體建設(shè)用地的總體經(jīng)濟效益；四是集體建設(shè)用地粗放式利用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也難以升級；五是集體建設(shè)用地組織治理結(jié)構(gòu)改革之后，阻礙了集體建設(shè)用地的高效配置。

農(nóng)民土地的權(quán)利受損，由土地問題引發(fā)的社會穩(wěn)定問題增加。伴隨著城鎮(zhèn)化的進程，土地價值日益顯現(xiàn)，土地增值收益城鄉(xiāng)之間分配不合理程度加深，圍繞土地利益的矛盾不斷加劇，如被征地農(nóng)民與地方政府之間的利益矛盾，土地結(jié)算收益的歸屬和公平分配之間的矛盾，農(nóng)戶和農(nóng)民之間等土地補償不公平等。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場推進過程困難重重。一是宏觀法律制度的制約。中國幾十年來法律上規(guī)定，城市用地為國有制，農(nóng)村土地實行集體所有制，城鄉(xiāng)之間土地要轉(zhuǎn)軌、一體化需要新的法律來確定。新法律沒到位，本身使得政府在實際操作中的法制依據(jù)如何到位，存在問題。

第二是地方政府積極性不高，地方政府按原來的辦法把集體用地征用了，低進高出，發(fā)展是一個比較增產(chǎn)又省事的方案。

如果農(nóng)村集體土地跟城市的國有土地放在一起，進行批注的時候，如果土地是500萬一畝，集體建設(shè)性用地跟城市的建設(shè)性用地同地同價、同分配的話，對城市政府來說就少掉了一塊地。

城市政府需要用土地的錢搞城市基礎(chǔ)設(shè)施，而農(nóng)村的建設(shè)用地呢，并沒有對城市的基礎(chǔ)設(shè)施做更多的投入。如果同等分配的話，也有不平衡的地方。

第三是市場化程度低，土地不是完全由市場資源配置，而是地方政府的一個工作小組操作推進的。在這個意義上，城市的股票交易、要素市場、市場化配置還沒達到市場化的程度。

第四是相關(guān)配套制度沒有跟上。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、維護農(nóng)民利益，緩解城市建設(shè)用地緊張，落實新的土地管理法的必然要求，有利于結(jié)合農(nóng)村土地要素活力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素與資本勞動等要素自由結(jié)合，推動城鄉(xiāng)融合。

當(dāng)前推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，關(guān)鍵在于做好集體經(jīng)營性建設(shè)用地落實的相關(guān)工作，重點是要深化三方面的配套措施和改革。

第一，聚焦“誰來入市”。明確落實對象范圍和落實主體，明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是保障市場交易安全、發(fā)揮市場機制、優(yōu)化配置土地資源的重要條件。推進包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的改革，必須要加強農(nóng)村地界調(diào)查，盡快完成集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的登記，依法確定集體土地的權(quán)屬，明確集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的主體。

第二，聚焦入市成本價格。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地價格形成機制，加快探索建立城鄉(xiāng)一體的土地級別和基準地價，建立入市交易土地成本價格的測算機制，實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)性用地同等入市、同權(quán)同價。這里涉及價格基數(shù)的測算問題。

第三，聚焦“錢怎么分”。積極探索土地入市收益分配制度，要科學(xué)研究土地增值收益的分配方式，對參與分配的人員、集體經(jīng)濟組織進行合理界定。要認真處理好土地增值收益分配調(diào)節(jié)金的問題。

對土地增值收益分配調(diào)節(jié)金的比例設(shè)置、計算使用方式、分配方式、分成比例等，要科學(xué)合理確定。在農(nóng)村土地征收制度和農(nóng)村集體性經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中，一定要維護保障好農(nóng)民權(quán)益，使農(nóng)民公平分享土地增值收益。

耕地指標跨區(qū)域交易機制

《意見》指出，要探索全國性建設(shè)用地補充耕地指標跨區(qū)域交易機制，這是此次改革最深刻的一點，是實現(xiàn)全國土地資源優(yōu)化配置的戰(zhàn)略性舉措。

跨區(qū)域指標跨區(qū)域交易的提出有一個過程。長期以來，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，建設(shè)用地指標非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發(fā)展的障礙。

在經(jīng)濟快速發(fā)展過程中，直轄市和東部等省份普遍存在著從耕地缺口、耕地保護與保障經(jīng)濟社會發(fā)展用地矛盾。相反，土地資源富集的地區(qū)，如內(nèi)陸地區(qū)、中西部地區(qū)可補充的耕地后備資源很多，但由于經(jīng)濟欠發(fā)達，土地價值難以實現(xiàn)。

基于此，中國從2017年開始逐步放開耕地占補平衡條件，推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、跨省域調(diào)劑試點，探索建立全國性建設(shè)用地補充耕地指標、跨區(qū)域交易的機制。

近年來，中國逐步探索耕地占補平衡地域由省內(nèi)平衡向國家統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地域，由縣域內(nèi)、省域內(nèi)向跨省域調(diào)劑拓展。

《意見》再次探索建立全國性的建設(shè)用地補充耕地指標跨區(qū)域交易的機制，有利于統(tǒng)籌謀劃耕地保護，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于妥善解決耕地保護與用地保障的用地矛盾；有利于發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金的互補優(yōu)勢，助推脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。

當(dāng)前各地指標交易模式不同程度呈現(xiàn)出市場化的傾向，需要進一步解決以下問題：

一是交易價格實施政府指導(dǎo)價，而非市場經(jīng)濟定價，這意味著當(dāng)事人無法自主定價，可能會使轉(zhuǎn)讓方與受讓方進行溢價犧牲，交易價格被人為固化。固定的交易價格不能真正反映指標的市場價值，不利于充分調(diào)動市場主體參與積極性，影響指標的有效配置。

此外，指標交易本應(yīng)征詢價格優(yōu)先、時間優(yōu)先的成交原則，但在所有待售指標存在差異的前提下，時間優(yōu)先就成為交易的唯一標準。

二是指標流轉(zhuǎn)使用的區(qū)域局限性。在各地的區(qū)域?qū)嵺`中，只有在政策特許地區(qū)的指標才有限地突破了地域限制，可以有條件的跨省流轉(zhuǎn)使用。

比如經(jīng)過國務(wù)院特批的重慶地票，可以在全市范圍流轉(zhuǎn)；支持脫貧攻堅的政策目標下，特定貧困縣可以開展國家統(tǒng)籌下的指標跨省交易，區(qū)域局限性有違“市場化要素”的基本邏輯。對比受限和非受限的指標流轉(zhuǎn)，實踐中還出現(xiàn)了雙軌制指標價格差異。

第三是指標流轉(zhuǎn)的二級市場目前還不健全。地方大多只重視建立指標交易的一級市場，對開發(fā)二級市場持謹慎態(tài)度。二級市場的匱乏也使指標轉(zhuǎn)、退出渠道不暢。

第四是耕地占補平衡重數(shù)量、輕質(zhì)量。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤占用的基本上都是從近郊的水澆地，都是良田，而拆舊復(fù)墾復(fù)耕的都是偏遠農(nóng)村的土地，存在著偏遠分散、面積小、且撂荒的問題。

重慶地票改革試點

重慶地票改革試點跟《意見》中所提到的完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，這二者之間又是什么樣的聯(lián)系呢？

重慶地票方案具有以下特點，一是農(nóng)村閑置的建設(shè)性用地復(fù)墾為耕地后，由國土部門專門驗收，政府給予地票。

第二，地票產(chǎn)生以后，重慶成立土地地票交易所掛牌拍賣，開發(fā)商可購買地票。

第三，按照土地是集體所有權(quán)原則，地票收入扣除復(fù)墾成本后，15%歸集體，85%歸農(nóng)民。

第四，重慶地票方案符合國家農(nóng)地管理原則——土地集體所有制、保護農(nóng)民既得利益、用地性質(zhì)不變。

重慶地票制度帶來的第一個好處是，宏觀上使得重慶房地產(chǎn)發(fā)展、城市發(fā)展不受土地指標限制，重慶老百姓大約六七年收入能買一套房，大體上房價增長、地價增長是平衡的，整個房地產(chǎn)價格、GDP增長和老百姓年收入的增長基本上是同步的。

其中很重要的原因是土地供應(yīng)的保障，所謂房地產(chǎn)高房價，很大程度是土地供應(yīng)不足，地價漲三倍，房價也會跟著漲三倍。

第二個好處是保障了城市化過程中宏觀的增減掛鉤、占補平衡。重慶城市快速發(fā)展的十多年里，只用了200多萬畝地，農(nóng)村里建設(shè)性用地轉(zhuǎn)化為耕地，也增加了200多萬畝耕地。10多年前，重慶的耕地3000-4000萬畝，現(xiàn)在耕地數(shù)量亦沒有減少。

大家要知道一個概念，200年來全世界城市化過程并不是簡單的城市土地擴張，農(nóng)村耕地減少的過程。事實上，城市化過程是農(nóng)村土地耕地也會增加的過程，因為農(nóng)村里每個農(nóng)民人均占用建設(shè)性用地300多平，農(nóng)民到了城里以后，在城市里占比一般是人均100平方米。

如果1億農(nóng)民進了城，在城市地區(qū)要增加1萬平方公里，在農(nóng)村理論上可以減少2萬平方公里，一進一出會凈增加2萬平方公里農(nóng)用地，但這是一個理論上的數(shù)學(xué)模式。

在實踐操作中，至少農(nóng)村的耕地不會減少，增減掛鉤保持平衡，甚至是農(nóng)村耕地還會比城市的建設(shè)用地增加得更多。

20多年來，我國的農(nóng)民兩頭占地地。進城了幾億農(nóng)民，理論上城市里不管農(nóng)戶變成了戶籍人口還是常住、流動人口，只要在城里有那么1000萬人，就需要1000萬人的公共設(shè)施。城市用地擴張，農(nóng)村里農(nóng)民又沒退出，所以導(dǎo)致兩頭占地。

改革開放40年，中國的城市化過程還在繼續(xù)發(fā)展，2億畝耕地必須守住，因為這是中國人的飯碗所在。中央這一次提出了新的土地法的改革，提出了土地要素市場的改革。

制度改革的突破

1998年修訂的《土地管理法》，增設(shè)了一些不利于被征地者的條款，如在征地范圍上明確擴大了征地的合法范圍，但沒有對公共利益概念進行界定；在征地程序上不再與被征地方商定征地方案，簽署征地協(xié)議；在爭議解決的機制上，明確規(guī)定征地補償安置的爭議不影響征地方案的實施；現(xiàn)行土地制度與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)的矛盾日益突出。

主要體現(xiàn)在，一是土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會矛盾積累較多。二是農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分，農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同等落實、同權(quán)同價。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難以落實，土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間的利益不夠。所以國家啟動了本次土地管理法的修訂，并于今年1月一日起實施。

土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會矛盾積累較多，農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難以落實，土地增值收益分配機制不健全等。

2020年新《土地管理法》在改革征地制度方面做了多項重大改革突破，首次對土地征收的公共利益范圍進行了明確的界定；二是明確征收補償?shù)幕驹瓌t是保障征地農(nóng)民的生活水平不下降、長遠生計有保障；三是改革土地征收程序，將原來征地批準以后公告，改為征地批準前公告。

關(guān)于2020年新《土地管理法》實施的建議，我認為，應(yīng)借鑒歷史經(jīng)驗以及改革試點中涌現(xiàn)出的好做法，明確政府角色定位；其次，確保只有公共利益項目才可以動用征地權(quán)；三是建立兼顧國家、集體、個人土地增值收益分配的機制。

現(xiàn)行戶籍制度嚴重制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展——限制勞動力合理的流動、影響進城農(nóng)民的生活質(zhì)量、人戶分離引起諸多社會問題。戶籍制度改革，實質(zhì)是農(nóng)民融入城市的過程，將有利推動社會生產(chǎn)力、延長中國勞動力紅利。

為進一步推進農(nóng)民工戶籍制度改革，我建議，應(yīng)注意把握戶籍制度改革的五項原則——明確對象、保障到位、農(nóng)村權(quán)益自主處置、合理分布、建立政府、企業(yè)、社會長周期共擔(dān)的成本機制。其次，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群，培育城鎮(zhèn)體系。

長遠來看，戶籍制度放開已經(jīng)成為必然趨勢。但短期內(nèi)還不會完全放開。北京、上海等人口已經(jīng)超過2500萬的超大城市，暫時也不宜完全放開。

所以我認為，這一次的土地改革的偉大意義，不亞于80年代農(nóng)村承包制的改革。那場改革，推動了億萬農(nóng)民致富，推動了億萬農(nóng)民農(nóng)村勞動生產(chǎn)力的釋放。這一次的改革也不亞于90年代初，推動的土地批租市場改革推動了整個中國城市化的進程。

28年來，到2018年，整個中國31個省的各個城市的土地批租的總收入30多萬億元，這筆錢極大地推動了中國幾百個城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的發(fā)展。沒有這筆錢，現(xiàn)在中國城市的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的改善是不可能的。

同時，房地產(chǎn)商和各種建設(shè)單位花了30多萬億元買了這些地后，進一步投入了上百萬億的房地產(chǎn)開發(fā)，也是城市面貌改變和城市化進展中的一個必然需求。

所以，我認為，第二次土地重大改革，就是90年代從上海浦東、從深圳開始的土地批租。

今年開始的《土地法》的推出，關(guān)于要素市場化改革，包括資本市場、土地市場、技術(shù)市場、數(shù)字市場，還有勞動力市場的改革，涉及土地市場和勞動力市場農(nóng)民工兩個環(huán)節(jié)。

我認為，這一場改革也會讓整個中國今后幾十年產(chǎn)生幾十萬億級的活力，必將推動中國城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化更好地發(fā)展。成為中國房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵！