近日，財政部官網(wǎng)發(fā)布文章《“PPP+EOD”模式推動中國PPP創(chuàng)新發(fā)展》。EOD（以生態(tài)環(huán)境為導向的城市發(fā)展模式）理念應用到PPP模式之中，被稱為“PPP+EOD”模式。

不少專家認為，EOD理念越來越成為PPP項目探索城市可持續(xù)發(fā)展的重要路徑，應進一步積極探索并實施“PPP+EOD”模式，推動中國PPP創(chuàng)新發(fā)展。生態(tài)環(huán)境部科技與財務司投資處處長逯元堂認為，采用EOD模式能夠有效減少政府付費和可行性缺口補助，有利于推進PPP項目實施。

首先，EOD模式對環(huán)保投融資機制創(chuàng)新和實現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。其次，實施此類項目需要統(tǒng)籌謀劃。最后，要關(guān)注不同類型關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)在EOD推進路徑中的差異性。

當前EOD模式正在探索中，生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)類型多、復雜性強，不同的生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)在融合發(fā)展中的推進路徑存在較大差異，要因地制宜有針對性地破解推進中的障礙，總結(jié)EOD模式實施中的成功經(jīng)驗與失敗教訓，強化政策制度的協(xié)調(diào)性，有針對性地樹立不同類型EOD模式樣板，加強示范引導作用。

EOD要火！什么是EOD？

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》要求土地出讓收益的50%（或土地出讓收入的10%）用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，是一項影響重大的政策。由于《意見》將山水林田湖草生態(tài)保護修復納入了用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的范疇，我們分析，EOD模式將受到市場關(guān)注。而近日，新華社消息，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，我們預計，EOD模式將更加受到關(guān)注，并發(fā)揮更大作用。

那么，什么是EOD模式以及EOD項目如何實施，今天推薦一篇文章，供大家閱讀參考。

一、背景：四梁八柱迎來環(huán)保最好時代，缺錢困境暗藏最壞時代

關(guān)注政策的朋友應該知道，自十八大以后，我國生態(tài)文明的重要性被提到了前所未有的高度，以2015年國務院出臺了兩個重磅文件：《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》為標志，疊加一系列配套制度，我國基本形成了一套完整的生態(tài)文明制度建設(shè)體系。

因此，總有人說，環(huán)保是朝陽產(chǎn)業(yè)，這是一個干環(huán)保最好的時代，這當然沒錯，簡直是要理論有理論，要執(zhí)行有方案！

然而，這忽略了環(huán)保一直以來就是個花錢的東西，在我國財政主要矛盾（即剛性支出日益增長與財政收入增長不斷放緩之間的矛盾）日益凸顯的情況下，我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)也正面臨著這個時代最大的困境：缺錢。

于是，在這樣的背景下，環(huán)境部從2018年即開始提出了EOD模式的倡議，到今年發(fā)改委等多部委再次出臺EOD有關(guān)政策，可見中央之重視。同時，也讓人明顯地感受到我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染之間日益凸顯的矛盾！

那么EOD到底是什么呢？我們且先看個例子。

二、跟達康書記學習什么是EOD？

熱播劇《人民的名義》中講了一個達康書記將林城煤塌陷區(qū)改造成濕地公園和開發(fā)區(qū)，最終造福一方的故事。

事實上，這個故事是有原型的：即江蘇省徐州市的潘安湖國家濕地公園。2010年起當?shù)赝ㄟ^“挖深填淺、分層剝離、交錯回填”等技術(shù)改造塌陷區(qū)，恢復土地生態(tài)調(diào)節(jié)功能，同時建起了濕地公園景觀，接著又規(guī)劃了污水廠、交通路線、幼兒園、醫(yī)院等配套設(shè)施，打造集康養(yǎng)、休閑旅游、電子商務、高端住宅于一體的現(xiàn)代生態(tài)新城，實現(xiàn)了從一城煤灰半城土到一城青山半城湖的轉(zhuǎn)變。

2017 年底，領(lǐng)導人視察潘安湖采煤塌陷區(qū)整治工程時，指出“資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展是一篇大文章，實踐證明這篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢復綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山”！

此處的潘安湖項目其實即可看作EOD的官方范本。

三、簡介：傳統(tǒng)補貼難維系，借鑒地鐵商圈的開發(fā)模式

回過來講，什么是EOD，套用官方解釋，

EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合。

在筆者看來，狹義的EOD模式其實主要就是將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，以解決環(huán)保前期投入的資金問題，簡單的說，EOD就是怎么讓綠水青山真正變成金山銀山！

長久以來，環(huán)保作為傳統(tǒng)的正外部性產(chǎn)業(yè)（即給他人謀福利，自己卻沒有得到相應補償），市場機制一直不能有效的進行資源配置，因此環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要依靠政府的購買服務和補貼。

但依靠政府補貼，顯然不是最佳策略，尤其是當政府缺錢的時候，整個產(chǎn)業(yè)都顯得岌岌可危。

要想解決正外部性產(chǎn)業(yè)的困境，一個常用的現(xiàn)代化方法即是依據(jù)科斯定理，明確產(chǎn)權(quán)，通過市場機制來實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。近年來發(fā)達國家推行的污染排放權(quán)即是很好的例證，我國目前也正積極推行排污權(quán)、炭排放權(quán)等交易制度來健全環(huán)境治理的市場體系。

在EOD模式中，項目公司通過改善環(huán)境，用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引產(chǎn)業(yè)和人口，并將環(huán)境效應帶來的社會效益增值進行提前鎖定，實現(xiàn)區(qū)域整體溢價增值，并以此實現(xiàn)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的反哺，以解決環(huán)保項目財政投入不足的突出問題，從而實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。

如果回顧城市發(fā)展歷程，我們其實可以發(fā)現(xiàn)EOD并不算是一種全新物種，類似的還有TOD（公共交通導向型開發(fā)模式），SOD（公共服務導向型開發(fā)模式）等等。以TOD為例，項目公司以火車站、地鐵站等為中心，以400-800米為半徑，打造集商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的商業(yè)綜合體，實現(xiàn)土地增值+物業(yè)增值。大家常見的各大地鐵商場即是這種模式的典型代表，例如上海五角場的萬達商場。

而運作這類項目的公司則以香港地鐵公司為代表，港鐵公司通過對軌交和物業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，并與政府協(xié)商，提前獲得地鐵站附近土地，鎖定由于地鐵開通預期帶來的土地溢價收益，隨后一邊俢地鐵，一邊在地鐵周邊開發(fā)物業(yè)。在土地升值之后，港鐵一方面通過拍賣方式將地鐵上蓋的土地賣給開發(fā)商，或自己作房地產(chǎn)開發(fā)，實現(xiàn)土地增值收益和房地產(chǎn)開發(fā)投資收益，另一方面，通過對開發(fā)出的地鐵商業(yè)辦公等自持物業(yè)運營，獲得物業(yè)升值收益和物業(yè)租金收益。通過這種模式，港鐵公司實現(xiàn)了持續(xù)盈利，建立了全球首屈一指的城市軌道交通體系。

內(nèi)地的深圳地鐵也基本學習的是港鐵模式，從2013年開始即實現(xiàn)盈利，成為我國為數(shù)不多的盈利的地鐵運營商。值得一提的是，在2015年著名的萬科股權(quán)之爭中，萬科曾計劃引入深圳地鐵，其背后同樣有“地鐵運營+上蓋物業(yè)開發(fā)”的戰(zhàn)略考量。

四、路徑：看EOD如何化綠水青山為金山銀山

由上可見， EOD模式與上述TOD類似，參照濟邦咨詢，其實現(xiàn)路徑基本分為三步走：

1)     重構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡：通過環(huán)境治理、生態(tài)系統(tǒng)修復、生態(tài)網(wǎng)絡構(gòu)建，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基底，帶動土地升值；

2)     整體提升城市環(huán)境：通過完善公共設(shè)施、交通能力、城市布局優(yōu)化、特色塑造等提升城市整體環(huán)境質(zhì)量，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)運營提供優(yōu)質(zhì)條件；

3)     產(chǎn)業(yè)導入及人才引進：通過人口流入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活區(qū)域經(jīng)濟，從而增加居民收入、企業(yè)利潤和政府稅收，最終實現(xiàn)自我強化的正反饋回報機制。

其對應的收益來源主要分兩塊：

1）土地溢價及土地出讓收入。通過環(huán)境改善實現(xiàn)土地增值，再分享土地一級出讓收益或者地產(chǎn)開發(fā)來實現(xiàn)資金需求平衡可以說是當前EOD模式的核心，這也是最直接的最快速的收益模式，但這可能將EOD項目做成生態(tài)環(huán)境治理類項目與地產(chǎn)項目的組合，沒能將生態(tài)導向納入項目前期規(guī)劃、建設(shè)、運營、產(chǎn)業(yè)導入的全盤考慮，因此缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力，且土地溢價及土地出讓收入直接作為項目收入缺乏明確政策支持。

2）產(chǎn)業(yè)反哺分成收益。就目前來看，實現(xiàn)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)有效融合的項目較少，這主要是由于產(chǎn)業(yè)培育周期較長，不確定性較大，且項目參與主體多，生態(tài)價值難以定量測算，主體之間難以確定收益類型劃分，對參與主體的實力要求高，這方面還有待進一步探索。